วิเคราะห์และวิจารณ์ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากระบบบริการสาธารณสุข พ.ศ. .... (ตอนที่ 2)

พญ.เชิดชู อริยศรีวัฒนา กลุ่มพิทักษ์สิทธิพลเมือง

สรุปความตอนที่ 1 ผู้เขียนได้อธิบายข้อเท็จจริงและข้อจำกัดในทางการแพทย์ว่า ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการที่ผู้ป่วยไปรับการรักษาจากสถานพยาบาลนั้น มีสาเหตุจากอะไรบ้าง กล่าวคือ

            1. เมื่อคนเราเจ็บป่วยและไปรับการรักษา ผลการรักษาจะหายขาดจากอาการป่วย ไม่หาย อาจมีโรคแทรกซ้อน อาการอันไม่พึงประสงค์ หรือไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้ รวมทั้งอาจเป็นโรคเรื้อรัง พิการ หรือตาย ตามการดำเนินโรคตามธรรมดาของโรคนั้น แม้ผู้รักษาจะระมัดระวังหรือทำตามมาตรฐานการแพทย์ที่ดีที่สุดตามวิสัย(สถานการณ์ที่มีความพร้อมด้านเครื่องมือการแพทย์ เทคโนโลยี เวชภัณฑ์ บุคลากร) และพฤติการณ์ (บุคลากรที่มีความรู้ความชำนาญเหมือนกันทำอย่างเดียวกัน) ของผู้ประกอบวิชาชีพแล้ว ความเสียหายที่เกิดขึ้นกับผู้ป่วยนั้น เรียกได้ว่าเป็นความเสียหายที่ปราศจากความผิด (No Fault)

            2. ถ้าระบบสาธารณสุขที่ขาดผู้เชี่ยวชาญ ขาดเครื่องมือแพทย์ ขาดเทคโนโลยีที่ทันสมัย ขาดบุคลากรที่เชี่ยวชาญ ขาดยาและเวชภัณฑ์ ทำให้ผู้ป่วยไม่ได้รับการรักษาที่ดี แบบนี้เรียกว่าเป็นความผิดของระบบบริการสาธารณสุข ซึ่งถ้าเป็นโรงพยาบาลของทางราชการ รัฐบาลจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายนั้น เรียกว่าเป็นความผิดหรือความบกพร่องของระบบ

            3. แต่ถ้าโรงพยาบาลมีความพร้อมทุกด้านดังกล่าว แต่บุคลากรมีความประมาทเลินเล่อ ละทิ้งหน้าที่ หรือไม่ทำการรักษาตามมาตรฐานการแพทย์ จนทำให้เกิดความเสียหายแก่ผู้ป่วย ซึ่งในลักษณะนี้ถือว่าเป็นความผิดของบุคลากร ซึ่งจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้น ทั้งทางแพ่ง และ/หรือทางอาญาในกรณีที่ทำให้เกิดความเสียหายจนผู้ป่วยต้องเสียชีวิตโดยที่ยังไม่สมควรเสียชีวิต เนื่องจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง หรือละเลยต่อการปฏิบัติตามหน้าที่ มาตรฐานและจริยธรรมทางการแพทย์

            ในบทความตอนที่ 2 นี้ ผู้เขียนจะขออธิบายต่อว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อผู้ป่วยในประเทศไทยนั้น มีการช่วยเหลือหรือชดเชยความเสียหายหรือไม่/อย่างไร ดังนี้คือ

            สำหรับความเสียหายในข้อ 1 นั้น ถ้าเกิดขึ้นกับผู้ป่วยในระบบหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ ผู้ป่วยจะได้รับความช่วยเหลือตามมาตรา 41 ของพระราชบัญญัติหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545

            ส่วนผู้ป่วยในระบบประกันสังคมก็มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายประกันสังคมให้ได้รับความช่วยเหลือเช่นเดียวกัน ส่วนผู้ป่วยนอกเหนือจากนี้ยังขาดการช่วยเหลือในกรณีที่ไม่มีความผิดของผู้ใดหรือความผิดของระบบ และเมื่อผู้เสียหายได้รับการช่วยเหลือแล้ว ก็ยังมีสิทธิไปฟ้องศาลเพื่อขอการชดเชยได้อีกด้วย

            สำหรับความเสียหายในข้อ 2 (เกิดจากความผิดพลาดบกพร่องของระบบบริการสาธารณสุข) และความเสียหายในข้อ 3 นั้น (เกิดขึ้นจากความผิดพลาดบกพร่องของบุคลากรที่ปฏิบัติงาน) ถ้าเกิดขึ้นในโรงพยาบาลของทางราชการ ผู้ป่วยมีสิทธิที่จะนำไปร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชาหรือผู้รับผิดชอบในการบริหารจัดการโรงพยาบาล หรือต้นสังกัดของสถานพยาบาลนั้น ๆ เช่น ร้องเรียนผู้บังคับบัญชาของบุคลากรที่ให้การรักษาได้โดยตรง หรือร้องเรียนผู้บริหารระดับสูงเพื่อขอให้เงินช่วยเหลือหรือเยียวยาความเสียหาย เช่น ร้องเรียนผู้อำนวยการโรงพยาบาล หรือร้องเรียนปลัดกระทรวงหรือรัฐมนตรี ซึ่งหน่วยงานสามารถให้การช่วยเหลือเยียวยาผู้เสียหายได้ โดยกฎหมายความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่

            หรือผู้เสียหายอาจนำคดีไปฟ้องศาล โดยฟ้องหน่วยงานต้นสังกัด เช่น สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข และถ้าศาลตัดสินว่าต้องจ่ายเงินชดเชยเนื่องจากมีความผิดของบุคลากรแพทย์ เมื่อกระทรวงสาธารณสุขจ่ายเงินไปแล้ว กระทรวงสาธารณสุขก็จะต้องไปไล่เบี้ยเอาเงิน (ที่จ่ายเยียวยาผู้ป่วย) นั้นมาคืนทางราชการ

         ถ้าเป็นความเสียหายจากระบบ ก็น่าที่จะต้องไปไล่เบี้ยเอากับรัฐมนตรี หรือปลัดกระทรวง หรือคณะรัฐมนตรี ที่ไม่สามารถบริหารจัดการให้ระบบบริการสาธารณะด้านสาธารณสุขของไทยมีคุณภาพมาตรฐานในระดับสากลได้

         คำถามสำคัญ มีความจำเป็นในการออกกฎหมายคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการรับบริการสาธารณสุขหรือไม่

            ผู้เขียนเห็นว่า ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องมาออกกฎหมายเพื่อคุ้มครองผู้เสียหาย (หรือเลี่ยงไปใช้คำว่า “ผู้ได้รับผลกระทบ”) แต่อย่างใด เพราะในระบบราชการมีขั้นตอนในการช่วยเหลือเยียวยาชดเชยให้ผู้ได้รับความเสียหายอยู่แล้ว ดังกล่าว

            ส่วนในระบบสถานพยาบาลเอกชนนั้น ก็มีกฎหมายสถานพยาบาลควบคุมให้จัดการบริการอย่างมีมาตรฐาน ไม่เช่นนั้นกรมสนับสนุนบริการสุขภาพก็มีอำนาจสั่งปิดสถานพยาบาลนั้น ๆ เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยให้แก่ประชาชน และผู้ดำเนินการสถานพยาบาลก็ต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายทั้งทางแพ่งและอาญาอยู่อย่างเต็มที่อยู่แล้ว เพียงแต่ประชาชนต้องเข้าใจวิธีการหรือช่องทางในการเรียกร้องค่าเสียหายหรือการชดเชยจากโรงพยาบาลให้ถูกต้องตามช่องทางที่มีอยู่แล้ว

            ส่วนการไปร้องเรียนสภาวิชาชีพ เช่น แพทยสภานั้น ประชาชนก็สามารถนำเรื่องไปร้องเรียนได้ แต่แพทยสภาก็จะตัดสินว่าแพทย์ทำผิดมาตรฐานหรือไม่เท่านั้น แพทยสภาไม่มีอำนาจสั่งให้แพทย์หรือโรงพยาบาลจ่ายเงินช่วยเหลือเยียวยาผู้เสียหายได้

         ร่างกฎหมายที่มีความพยายามที่จะนำเข้าเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อให้รับรองนำเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีความไม่เหมาะสมอย่างไร?

         ในหมวดที่ 2 มาตรา 9 กรรมการคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากการบริการสาธารณสุขประกอบด้วย รัฐมนตรีกระทรวงสาธารณสุขเป็นประธาน ปลัดกระทรวงสาธารณสุขเป็นรองประธาน และกรรมการประกอบด้วย ปลัดกระทรวงการคลัง ปลัดกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ ปลัดกระทรวงกลาโหม อธิบดีกรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ เลขาธิการคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เลขาธิการสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ และเลขาธิการสำนักงานประกันสังคม

            กรรมการจากสภาวิชาชีพแห่งละ 1 คน และผู้แทนกรรมการวิชาชีพตามกฎหมายประกอบโรคศิลปะ 1 คน ผู้แทนองค์การพัฒนาเอกชนด้านคุ้มครองสิทธิผู้บริโภค ด้านบริการสุขภาพ 5 คน ผู้ทรงคุณวุฒิที่รัฐมนตรีแต่งตั้งอีก 6 คน ซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการแพทย์และสาธารณสุข ด้านเศรษฐศาสตร์สาธารณสุข หรือด้านสังคมศาสตร์

         วิเคราะห์ เมื่อดูที่มาของคณะกรรมการ จะมีมาจากผู้ที่ไม่ได้เป็นผู้มีความรู้ทางด้านการแพทย์และสาธารณสุขถึง 16 คน และเป็นกลุ่ม NGO ที่เป็นกลุ่มที่ไม่เข้าใจหลักข้อเท็จจริงทางการแพทย์

         วิจารณ์ คาดว่า NGO เหล่านี้คงเป็นพวกเดียวกับพวกที่ผลักดันร่างกฎหมายฉบับนี้ เพื่อเข้ามาใช้ “อำนาจ” ตามกฎหมายโดยที่ไม่มีความรู้ความเข้าใจหลักข้อเท็จจริงทางการแพทย์

            และเมื่อดูหน้าที่ของคณะกรรมการตามมาตรา 12 คนเหล่านี้จะมาใช้ “อำนาจ” กำหนดนโยบาย และมาตรการเพื่อคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบ และมาสนับสนุนการสร้างความสัมพันธ์ที่ดีในระบบสาธารณสุข ซึ่งเป็นหน้าที่ของกรมสนับสนุนบริการสุขภาพที่ต้องทำตามกฎหมาย

            เมื่อกรมสนับสนุนบริการสุขภาพไม่ทำตามหน้าที่ น่าจะมีความผิดตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 157 คือละเลยการปฏิบัติหน้าที่ ทำให้เกิดความเสียหายแก่ผู้รับบริการสาธารณสุข ไม่ใช่มาออกกฎหมายให้อำนาจ NGO ไปทำหน้าที่แทน

            มาตรา 14 คณะกรรมการมีอำนาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพื่อให้ทำหน้าที่พิจารณาเงินชดเชยและอนุกรรมการอื่น ๆ ได้

            คณะอนุกรรมการพิจารณาเงินชดเชยประกอบด้วย ผู้แทนสำนักงานที่มีความรู้และประสบการณ์ด้านการแพทย์และสาธารณสุข ด้านนิติศาสตร์ การคุ้มครองผู้บริโภค และผู้แทนสถานพยาบาลซึ่งเป็นผู้ประกอบวิชาชีพทางการแพทย์และสาธารณสุข หรือผู้ประกอบโรคศิลปะและผู้แทนผู้รับบริการฝ่ายละ 1 คน

            วิเคราะห์ ในคณะอนุกรรมการนี้ มีผู้ที่มีความรู้ทางการแพทย์และสาธารณสุขเพียง 2 คน อีก 3 คน ไม่ได้เป็นผู้มีความรู้ทางด้านการแพทย์และสาธารณสุข และคาดว่าน่าจะเป็นพวกเดียวกับที่ผลักดันร่างกฎหมายนี้แน่นอน ตามที่เคยเห็นมาแล้วจากกฎหมายด้านการแพทย์และสาธารณสุขอื่น ๆ ก่อนหน้านี้

         วิจารณ์ การพิจารณาให้เงินช่วยเหลือจากผู้ไม่มีความรู้ทางด้านการแพทย์ก็จะไม่มีความเป็นธรรม เพราะไม่ต้องสนใจว่าถูกหรือผิด เพราะกฎหมายบอกว่าไม่ต้องพิสูจน์ ผู้เขียนจึงขอบอกว่า โรงพยาบาลทุกแห่งกำลังทำเหมือนการโฆษณาขายสินค้าว่า “ถ้าซื้อไปแล้วไม่ถูกใจให้เอามาคืนและรับเงินคืนได้” (Money Back Guarantee) แต่โรงพยาบาลไม่เพียงแต่จะคืนเงินให้ (ตามราคาค่าบริการที่ผู้ป่วยไม่ต้องจ่าย) ถ้าผู้มารับการรักษาไม่พอใจ แต่โรงพยาบาล (โดยคำสั่งของสำนักงานตามกฎหมายนี้) จะแถมเงินเป็นหลายสิบหลายร้อยเท่า โดยไม่สนใจว่ามันเป็นความผิดพลาดของใคร หรือมันเป็นไปตามการเจ็บป่วยในโรคนั้น ๆ เอง ตามข้อเท็จจริงและข้อจำกัดทางการแพทย์

            แต่ประหลาดมากที่กฎหมายเขียนขัดแย้งกันเอง ตามที่กล่าวแล้วในบทความวิเคราะห์วิจารณ์ตอนที่ 1 ผู้เขียนขอสรุปว่า ในมาตรา 7 บอกไว้ว่า ผู้ที่ได้รับผลกระทบสามารถไปร้องเรียนขอความช่วยเหลือได้ โดยไม่ต้องพิสูจน์ความรับผิด

            ถ้าตีความตามกฎหมาย แปลว่าผู้ป่วยทุกคนที่ไม่พอใจผลการรักษาสามารถไปร้องขอความช่วยเหลือ (ขอเงิน) ได้โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่าใครจะต้องรับผิดชอบต่อความผิดนั้น

            แต่มาตรา 8 นั้น ทั้ง (1) และ (2) บอกว่าถ้าผลกระทบนั้นเกิดขึ้นโดยไม่มีความผิด (เหมือนในกรณีที่ผู้เขียนสรุปไว้ในข้อ 1 ข้างต้น) ก็จะไม่ได้รับความช่วยเหลือ (ไม่ได้เงินช่วยเหลือ)

         แสดงว่า มันจะต้องมีการพิสูจน์ความรับผิด คือต้องดูว่าเกิดความผิดพลาดหรือเปล่า แล้วความจริงก็จะถูกเปิดเผยว่ามีความผิดเกิดขึ้น และจะรู้เลยว่าใครผิด (จริงไหมคะ ท่านผู้อ่าน) เพียงแต่ยังไม่ให้รับผิดเท่านั้น

         วิจารณ์ การบอกว่าไม่พิสูจน์ความรับผิดในร่างกฎหมายนี้ จึงเป็นไปไม่ได้

            และเมื่อได้รับเงินช่วยเหลือแล้ว ผู้ได้รับผลกระทบที่ได้รับการช่วยเหลือตามมาตรา 7 แล้ว ยังสามารถยื่นขอรับ “เงิน” ชดเชยได้ตามมาตรา 19 โดยยื่นคำขอตามมาตรา 20 โดยคณะอนุกรรมการจะพิจารณาให้เงินชดเชยตามมาตรา 22 โดยผู้ที่จะได้รับการชดเชยจะต้องเป็นผู้ได้รับผลกระทบตามมาตรา 7 และไม่อยู่ในบังคับตามมาตรา 8

         วิเคราะห์ ตามบทบัญญัติในมาตรานี้ได้ว่า ผู้เสียหาย (ได้รับผลกระทบ) ที่เกิดจากการกระทำผิดของบุคลากรมีสิทธิร้องขอเงินชดเชยความเสียหายได้อีก โดยคณะอนุกรรมการต้องพิจารณาภายใน 7 วันหลังจากได้รับคำขอ และให้พิจารณาให้เสร็จใน 30 วัน หรือขยายเวลาพิจารณาได้ไม่เกิน 2 ครั้ง ครั้งละ 15 วัน ถ้าผู้ร้องไม่พอใจจำนวนเงินก็สามารถอุทธรณ์คำสั่งต่อคณะกรรมการได้

            และเมื่อผู้ร้องขอได้รับเงินไปแล้ว ให้หมดสิทธิในการฟ้องศาลต่อไป แต่ถ้าผู้ร้องขอเงินชดเชยไม่ยินยอมรับเงิน ยังมีสิทธิฟ้องศาลได้

         วิจารณ์ มีคำถามสำคัญคือ จะเรียกเงินช่วยเหลือกลับคืน หรือจะช่วยเหลือให้ไปฟ้องศาลต่อไป?

            หมวด 4 มีการอ้างว่า ให้คณะกรรมการหรือหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายวิเคราะห์หาสาเหตุแห่งผลกระทบ(ความเสียหาย) แล้วแจ้งให้สถานพยาบาลทราบ เพื่อพิจารณาพัฒนาความปลอดภัยและป้องกันผลกระทบ รวมทั้งการสร้างเสริมความสัมพันธ์ที่ดีในระบบบริการสาธารณสุข แล้วให้สถานพยาบาลนั้นปรับปรุงแล้วส่งให้สำนักงานทราบภายใน 6 เดือน

         วิเคราะห์ มีคำถามสำหรับหมวดนี้คือ จะสร้างความสัมพันธ์ที่ดีอย่างไรที่เป็นรูปธรรม? ในมาตรา 27 ให้สำนักงานสนับสนุนสถานพยาบาลดำเนินกิจกรรมด้านการส่งเสริมและพัฒนาความปลอดภัย และป้องกันผลกระทบเพื่อสร้างเสริมความสัมพันธ์ที่ดีในระบบบริการสาธารณสุข คำถามก็คือ สำนักงานที่กล่าวในพระราชบัญญัตินี้ คือ กรมสนับสนุนบริการสุขภาพที่มีหน้าที่ “สนับสนุนบริการสุขภาพให้มีคุณภาพมาตรฐาน” ให้ผู้ที่ไปรับบริการปลอดภัยใช่ไหม?

         วิจารณ์ ถ้าสถานพยาบาลทำให้ผู้ป่วยไม่ปลอดภัยจากระบบบริการที่ขาดแคลนทรัพยากรในการบริการ ควรไปสอบสวนกรมสนับสนุนบริการสุขภาพเป็นอันดับแรกใช่หรือไม่?

         มีคำถามจากแพทย์หลายท่านว่า เมื่อให้เงินช่วยเหลือผู้ป่วยไปแล้วจะมีการไปไล่เบี้ยผู้ประกอบวิชาชีพหรือไม่? ผู้เขียนกล้าตอบแบบฟันธงไปเลยว่า ต้องมีการไล่เบี้ยแน่นอน เพราะในร่างกฎหมายฉบับนี้จะจ่ายเงินช่วยเหลือต้องดูก่อนว่า “มีความผิดตามมาตรา 8” จึงจะจ่ายเงิน ฉะนั้น เมื่อมีความผิดก็ต้องไปสอบสวนว่าบุคลากรทำการรักษาผู้ป่วยโดยประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงหรือไม่? ถ้าปรากฏว่ามีความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง บุคลากรทางการแพทย์ (ซึ่งส่วนมากจำเลยที่ 1 ก็คือแพทย์ เนื่องจากเป็นหัวหน้าทีมผู้ให้การรักษาผู้ป่วย) ก็ต้องเตรียมตัวถูกไล่เบี้ยอย่างแน่นอน

         เหมือนกับที่ในตอนนี้ สตง. (สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน) ที่บอกให้ สปสช. ไปไล่เบี้ยเอาเงินคืนจาก “ผู้กระทำผิด” ที่ทำให้ สปสช. ต้องจ่ายเงินช่วยเหลือผู้เสียหายฯ ตามมาตรา 41 กฎหมายหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ

         สรุปในตอนที่ 2 นี้ ร่างกฎหมายบอกว่าไม่ต้องพิสูจน์ความรับผิด แต่ในบทบัญญัติต่อมากลับตรงข้ามคือ ต้องพิสูจน์ว่าผิดตามมาตรา 8 จึงจะได้รับเงินช่วยเหลือ

         และกฎหมายที่ผู้ร่างยังร่างแบบขัดแย้งกันเองเช่นนี้จะทำให้เกิดความราบรื่นเป็นธรรมตรงตามเจตนารมณ์หรือไม่?

         โปรดติดตามอ่านการวิเคราะห์และวิจารณ์ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ได้รับผลกระทบจากระบบบริการสาธารณสุข พ.ศ. .... ในตอนที่ 3 ซึ่งจะเป็นตอนสุดท้ายของการวิเคราะห์และวิจารณ์ร่างกฎหมายฉบับนี้